深化行政体制改革推进国家治理体系和治理能力现代化

          中央编办理论学习中心组

党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标。深刻领会和认真贯彻中央要求，在新的历史起点上推动实现这一总目标，是深化行政体制改革的重要任务。

一、充分认识行政体制改革在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用

国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行力的集中体现。在我国，国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排。国家治理能力，是运用国家制度管理社会事务的能力。要更好发挥中国特色社会主义制度优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。

深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。三中全会就行政体制改革提出了许多明确要求，强调要加快转变政府职能，优化政府组织结构，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。这些都是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。要紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，深化行政体制改革总体研究，细化改革的重点任务、路线图和时间表，到2020年在重点领域和关键环节改革上取得决定性成果，建立起比较完善的中国特色社会主义行政体制，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，以此为基础，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、程序化、规范化。

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须通过深化行政体制改革，妥善处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是我们党对发展社会主义市场经济认识上的又一次升华。要把市场这只“无形的手”和政府“有形的手”有机结合起来，发挥各自优势，做到相辅相成，推动社会主义市场经济更有效率、更加公平、更可持续发展。要坚持市场优先原则，进一步划清政府与市场的职责边界，大力简政放权。凡是市场机制能够发挥作用的领域，政府都要逐步退出，大幅度减少对资源的直接配置，充分激发市场主体活力和创造力，解放和发展生产力，释放改革红利。同时，使市场在资源配置中起决定性作用，并不是否定或忽视政府作用。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。这就需要政府在尊重市场经济规律的前提下，改善经济调节和市场监管，加强和优化公共服务，创新社会治理，保持宏观经济稳定，维护市场秩序，促进共同富裕，弥补市场失灵。

推进国家治理体系和治理能力现代化，要通过深化行政体制改革，正确处理政府和社会的关系，强化政府社会管理和公共服务职能，引导社会各方面积极有效地参与社会管理服务。要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，切实履行政府社会管理职能，更好发挥政府主导作用，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同，不断提高政府驾驭社会矛盾、化解社会风险的能力，为社会发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件，推动社会和谐发展。同时，着力解放和增强社会活力，改变政府在社会管理领域包揽过多的制度安排，把宜由事业单位、群众团体、市场中介组织承担的职责转移出去，积极培育和发展社会中介组织、拓展人民群众参与社会治理渠道，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

二、深化行政体制改革的主要任务

在全面深化改革的总体布局中，行政体制改革与各领域改革都有紧密联系。要按照推进国家治理体系和国家治理能力现代化的要求，加快推进行政体制改革各项任务，为全面深化改革提供支持和保障。

（一）加快转变政府职能。行政体制改革的核心是转变政府职能。改革开放以来，我国政府职能发生了深刻变化，适应社会主义市场经济的职能体系基本建立，但也存在市场作用发挥不够，政府“越位”和“缺位”并存等问题。《决定》强调，加快转变政府职能。这就要求政府尽快从“越位点”退出，把“缺位点”补上，把职能切实转到更好维护社会的公平正义，创造更好的发展环境，提供更加优质的公共服务上来。

转变政府职能要以行政审批制度改革为突破口，减少政府对微观事务的干预，激发市场、社会创造活力和内生动力。行政审批是行政权力最为集中的领域，也是政府管理经济社会的重要手段。当前，行政审批事项仍然过多，企业和群众反映强烈。必须进一步向市场放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。进一步向社会放权，发挥社会组织在公共事务管理中的积极作用。进一步向下级政府放权，发挥地方政府贴近基层、就近管理、便民服务的优势。对现有审批事项该取消的取消，该下放的下放，该转移的转移，确保放到位、能落地、不反弹。防止审批事项边减边增，明减暗增。对确需保留的行政审批事项要形成目录清单，规范程序，提高效率，并向社会公开，接受各界监督。

全面正确履行职能，完善政府职能体系。这是有效政府治理的内在要求。简政放权的同时要把政府该管的事管住管好，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府机构职能体系。要改善和加强宏观管理，尤其是要注重宏观调控方式，以国家发展战略和规划为导向，以财政政策和货币政策为主要手段，健全宏观调控体系，把好“方向舵”，留有“撒手锏”，增强宏观调控的针对性、有效性。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的领域。建立健全市场监管体系，实行“宽进严管”，加强对市场主体及其活动的事中事后监管，特别要把监管的重点放到人民群众反映强烈、对经济社会发展可能造成大的危害的领域上。建立与经济社会发展水平相适应的公平公正、惠及全民、比较完整、可持续发展的公共服务体系，更加有效地提供公共产品。加强社会治理，使社会各方面利益关系得到妥善协调，社会公平正义得到切实维护和实现。

科学划分中央和地方职责，充分发挥两个积极性。这是完善国家治理体系、提高治理能力的重要基础。要明确中央事权、中央和地方共同事权以及地方事权的范围，强化责任落实。进一步加强中央政府宏观调控职责和能力，保持总量平衡，促进结构调整，优化发展布局，为经济社会发展创造良好环境。进一步加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府管理服务能力。

（二）优化组织结构。合理的组织结构是实施政府有效治理，推进国家治理体系有效运转和治理能力提高的重要保障。改革开放以来，我国经过7次比较集中的政府机构改革，基本形成了适应社会主义市场经济体制的政府组织架构，但仍然存在着机构设置过细、职责交叉、党政群机构改革协同不够、运行不顺畅等问题，直接影响国家治理的效能。《决定》强调，必须深化机构改革，优化组织结构。要紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，按照精简统一效能原则，优化机构设置，合理配置编制资源。

统筹党政群机构改革，优化组织结构。按照党总揽全局、协调各方要求，优化机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。合理设置党委、人大、政府、政协机构，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。积极稳妥实施大部门制改革，进一步明确各部门之间的职责分工，明确各类机构的功能定位、规格体系、运行关系，推动形成各就其位、各司其职、各负其责、分工协作的机构设置新格局，为国家治理体系的有效运转提供组织保障。

深化地方机构改革，推进机构综合设置。地方政府处在管理和服务的前沿，市场主体、人民群众的权益主要通过地方政府去实现、维护和发展。要综合设置机构，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，减少行政执法层级，加强食品安全、安全生产、环境保护、劳动保障、城市管理等涉及人民群众切身利益的重点领域基层执法力量，理顺执法体制，提高执法和服务水平。完善垂直管理体制和机构设置，理顺条块关系。有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革，减少行政层次。要防止和纠正变相的机构升格、干部高配。按照新型城镇化和发展基层民主的要求推进经济发达镇行政体制改革，创新基层治理体系。

严格控制机构编制，创新管理方式。严格落实本届政府任期内财政供养人员只减不增的要求，强化机构编制管理，严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡。着力向深化改革、加强管理、运用信息技术要编制，提高编制资源使用效益，满足党和国家事业发展需要。既要服务改革、推进改革，又要通过改革实现内部优化组合、盘活机构编制存量。着力查处违法违纪行为，强化机构编制刚性约束。进一步推进机构编制管理科学化、规范化、法制化，将行之有效的管理办法和手段上升为制度法规。

加快事业单位分类改革，增强事业单位发展活力。事业单位改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。要按照政事分开、事企分开和管办分离要求，以创新体制机制为核心，分类推进改革。对主要承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或逐步转为行政机构。推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。对主要从事公益服务的事业单位，强化公益属性，探索建立事业单位法人治理结构。理顺公办事业单位与主管部门关系，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，实现去行政化。推广政府购买服务，将适合市场化方式提供的事项，交由具备条件的社会组织、机构和企业承担，逐步建立起能办事、少养人的新机制。建立各类事业单位统一登记管理制度，为社会力量公平参与公益服务创造条件。

（三）创新行政管理方式。高效的行政管理方式是政府治理能力和水平的集中体现，也是体现国家治理能力和水平的重要方面。《决定》强调，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要适应经济社会发展变化的需要，提高政府管理科学化水平，方便群众办事，提高行政效率和服务质量。

全面推进依法行政。坚持法治政府与法治市场、法治社会一体推进，用法治思维和法治方式，依照法定权限和法定程序行使职权，履行职责，是建设法治政府的核心。严格依法行政，完善法律制度，健全行政法制体系，确保行政权力在法律范围内行使，让法律真正成为政府治理的准绳。法律不禁止的，市场主体皆可为；法律未授权的，政府部门不能为；市场主体间依法进行的自愿行为且对第三方无害的，政府不干预。

拓宽政务公开范围。构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，完善党务、政务和各领域办事公开制度，促使隐性权力公开化、显性权力规范化。健全民主监督、行政监督和社会舆论监督等制约制度，防止各种滥用权力行为，提高政府公信力。

改进政府管理服务。整合政务服务资源，完善政务服务平台，促进政务服务的均等化、规范化、高效化。改进和优化办事流程，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，都要纳入政务服务中心办理，为群众办事提供便利。要公开办理主体、办理依据、办理条件、办理程序、办理时限等事项，加大推进“一个窗口受理、一站式审批、一个窗口收费”的力度，不断提高办事效率和水平。严格政府绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。

三、打好行政体制改革攻坚战

当前，改革已经进入深水区和攻坚期。深化行政体制改革面临许多躲不开、绕不过、拖不起的难题。要按照中央的决策部署，解放思想、实事求是，既勇于担当又审慎推进，打好改革攻坚战。

把握方向，力求实效。深化改革必须始终坚持正确的方向。改革的目的是不断推进我国社会主义制度的自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力，核心是坚持和改善党的领导，坚持和完善中国特色社会主义制度。当前和今后一个时期，要紧紧围绕全面深化改革总目标，以抓铁有痕、踏石留印的劲头和“钉钉子”精神，锲而不舍把改革推向前进，创造经得起实践、历史和人民检验的改革业绩。

全面推进，重点突破。行政体制改革作为上层建筑调整，贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设全过程，必须适应经济社会的发展变化和全面深化改革的要求全面推进。全面推进不等于同步推进。不同地区、不同层级、不同领域、不同方面发展不平衡，矛盾和问题的突出程度也有差别，具体改革措施的推进要区分轻重缓急。要按照全面深化改革要求，坚持以问题为导向，瞄准老百姓最期盼的领域，瞄准制约经济社会发展、影响国家治理体系和治理能力现代化最突出的体制机制问题，瞄准社会各界能够达成共识的环节，集中优势兵力打歼灭战，积小胜为大胜，不断推进改革深化。

统筹规划，协同推进。要注重改革的关联性和耦合性，坚持与其他领域改革相衔接、相配套，为各领域改革提供体制机制保障。要在中央统一领导下，坚持上挂下联，创新工作机制和方法，建立推进改革的倒逼机制、评价机制、监督机制等，充分调动部门和地方的改革积极性，凝聚各方面力量和智慧，协同推进改革。要善于寻求改革最大公约数，把改革的力度、发展的速度和社会可承受度结合起来，最大限度减少改革的阻力，形成改革正能量。

胆子要大，步子要稳。要以更大的决心冲破因循守旧的障碍，突破利益固化的藩篱，做到勇于担当，敢于负责、敢于较真、敢于碰硬、敢于得罪人。同时，该由中央统一部署的不抢跑，服从命令听指挥。该尽早推出的不延宕，雷厉风行抓落实。需要试点先行的，要对可能产生的矛盾和问题进行预判，既不打无准备之仗，也不打有准备无把握之仗，防止未改先乱，确保稳妥可控。

（摘自《求是》）