陈红太：关于中国政治体制改革的几个问题

　　一、 我国政治体制改革停滞了吗？
　　政治和经济有机统一的政治观目前很少有人讲，实际上它是马克思主义中国化在政治观上的重要体现和宝贵遗产。当一个国家和民族动用所有的政治组织和力量都参与到一件关系到这个国家和人民根本利害的大事，无论这件事具体涉及什么领域和内容，经济的、军事的、天灾瘟疫，等等，这件事实际上都具有政治的性质。政治最浅白的解释，就是动用国家的强制力和一切政治组织的力量解决国家和社会公共事务和公共需求所需要解决的一切问题。因此，我们动用全国之力进行的社会主义市场经济建设，所包含的国家和社会变革绝不仅仅限于经济主体所进行的资源交换和满足供求关系等方面，这里面包含着在政治领域所进行的一系列变革，本质上体现以经济建设为中心的一系列联动关系。并且对于搞市场经济，我们也是从政治的高度，从关系到国家和民族发展大计，从关系到人民的根本利害这样的高度来看待的。
　　从这种大政治观的视角看，我国30多年来在执政党和政府领导和组织下所进行的社会主义市场经济建设，既是一场伟大的经济变革，也是一场伟大的政治变革。评价这场变革的成败，归根到底要看我们搞市场经济是成功了还是失败了。也就是邓小平在1992年南方谈话中提出的“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”除此，没有其他更为根本性的标准。因此，评价中国政治体制改革的成败，最为根本的就是看我们的政治体制改革是否满足了以经济建设为中心的现代化建设的需要，更确切地说就是与搞社会主义市场经济是否相适应。适应了社会主义市场经济建设的需要，把经济建设搞上去了，政治体制改革就是成功的；不适合社会主义市场经济建设的需要，甚至阻碍和干扰社会主义市场经济建设的需要，就是失败的。这是评价政治体制改革成败最为根本性的标准。当然，还有一个阶级性的判断标准，就是我们搞市场经济，是最终使少数人富裕还是使大多数人共同富裕？是最终巩固和坚持了人民当家作主、共产党的领导和马克思主义信仰，还是最终放弃了社会主义的政治制度和意识形态？不过这后一个阶级性标准最终要靠整个社会主义初级阶段的历史来检验。我国目前虽然还存在着如腐败蔓延和社会资源分配不公、贫富分化以及发展不平衡等严重问题，但这些问题正处于解决和调整的过程中，保持经济的可持续发展仍是第一位的任务。
　　二、怎样看待政治体制改革的关键问题？
　　邓小平关于《党和国家领导制度的改革》讲话的核心主题是党和国家的领导制度，也就是党的执政制度的改革。要点是主张“党政分开”、“下放权力”，解决把一切权力横向集中到党委、纵向集中到中央的“权力过分集中”的问题，以充分发挥政权组织职能和地方基层的积极性。邓小平当时提出这个问题，是有历史经验意义的。确切地说，是邓小平总结新中国成立以后30年党在执政制度方面的历史经验，也包括总结党在新中国成立前局部执政的经验所得出的基本结论。这个结论对于解决共产党执政存在的普遍性或一般性问题具有恒久的指导意义。1992年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制，中国现代化建设的实践就对政治体制改革提出了新需要。也就是说，建立社会主义市场经济体制的现实需要使政治体制改革的主题发生了变化。建立市场经济，中国急需解决法制规范的缺位问题，即程序正义问题，不然一种新经济秩序的建立靠什么作保障。所以，从1992年以后，有几大政治体制改革问题被突出地提了出来：一是适应市场经济体制的法制建设问题；二是政府职能的转变问题，从计划到市场，政府的职能和机构都需要重新定位和调整；三是权利保障问题，市场经济必然建立在对投资者和市场经济参与者的私权保障的基础上，没有法制保障的经济社会自由就不可能建立市场经济体制；四是保持宏观政治稳定的问题，即保持基本政治制度的框架不变，政治体制改革在这个基本框架内调整和完善。从1992年开始，我国正式确立了发展、稳定、改革这样一种国家现代化大政策框架。
　　因此，1992年党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制，是我国现代化建设目标调整的重大事件。这一目标的提出，对我国的政治体制改革产生了根本性的影响。建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的政治体制问题被现实地提了出来，就是“发展社会主义民主政治”。与市场经济体制相适应的政治体制怎么改，如何调整，这本身是一个实践问题而不是一个经验问题。政治体制改革必须依据市场经济建设提出的现实需要作适时跟进的调整和变化。实际上，经过30多年改革开放的探索实践，我国的政治体制改革已经是“柳暗花明又一村”了。一种新的经济体制秩序的建立，要求中央必须有强大的资源配置能力相适应，因此，从1994年开始，我国开始实行“分税制”，以保证中央财力以及对地方调控的主导地位。在此基础上我国大力推进全国的市场化进程，国有企业产权制度改革、公共事业经营方式和事业单位的各种制度创新尝试、民营企业和股份合作制的蓬勃兴起和壮大、经营性国有土地使用权出让引入市场竞争机制、农村土地的经营权流转和农业税的废除、实行并不断加大对贫困地区和专项事业的财政转移支付、最低社会保障制度和民生公共需求保障体系的探索尝试，等等。尽管这里面有许多不尽如人意的地方甚至严重的失误，但我国在全面推进市场化的同时，工业化、城市化和信息化的进程得到大跨越的发展，中国在经济建设方面取得的巨大成就是世界公认的，而在珠三角和长三角的一些地方，更是创造了诸多的工业化、城市化的发展奇迹。正是由于我国“市场化、工业化、城市化和信息化”这四化的快速推进，与之相伴随的新的社会管理问题、公共服务问题，以及在社会管理和公共服务方面必然引发的对执政党和政府的选任权、知情权、表达权、监督权以及决策的参与、结社和村社自治的需求等狭义的政治领域的问题，都被大量和显性地提了出来。这就赋予了政治体制改革以新的含义和内容。实际上，当党的十四大提出建立社会主义市场经济体制后，政治体制改革的重点，由过去的单纯的权力配置问题转化为权力有效的问题，由执政权本身的改革变成了执政权如何有效地满足经济社会发展的需要和保障权利的需要，也就是有效执政问题。而实现“有效执政”恰恰需要权力的相对集中，以避免权力内部的掣肘和无谓的消耗。因此，如何处理好“有效执政”和“权力过分集中”的关系，找到解决这两个问题的结合点，还需要在实践中继续探索和寻求答案。
　　不过，有一点是非常清楚的，无论是解决权力过分集中的问题，还是有效执政的问题，我国政治体制改革的对象都是围绕如何优化党的领导这一核心主题展开，优化党的领导就是解决党的执政制度的科学性问题。这也客观地反映了党的领导制度和执政制度在中国政治制度体系中的核心和主导地位。
　　三、 目前我国政治体制改革重点要解决哪些问题？
　　目前，我国只要比较好地解决下述三个问题，中国的政治体制不仅不会偏离经济和社会发展的需要，与经济体制改革不相适应，而且还会持续创造经济发展的奇迹，中国的现代化进程还会加快，在这个过程中，中国定然会创造政治发展的奇迹，形成与市场经济相适应的更加优越的政治文明。这三个问题是：满足民权的需要，解决社会资源分配不公的问题；实现有效执政，满足可持续发展和民权需要的问题；坚决依法治官，遏制并解决腐败的蔓延和社会化问题。
　　民权的需要既包括民生权的需要又包括民主权的需要。所谓民生权，就是保障老百姓民生所需的一般性的公共需求的权利。这些权利大致包括：住房权、上学权、治病权、最低生活保障权、就业和收入保障权、财产保障权、贫困救济权、养老权、环保权、治安权等。有了这些权利的保障，老百姓的生存就有了基本的依托。所谓民主权，就是人民群众实现当家作主的一般性权利。这些权利包括：对公共事务和公共需求的知情权、表达权、参与权、监督权和结社权，对村社、社团和专业化合作组织的自治权以及相应的选任权、决策权、管理权、监督权等，对执政党和国家公职人员的选任权、监督权、问责权和罢免权等。人民当家作主是我国政治体制的根本性质和民主政治建设的总目标。人民当家作主在社会主义市场经济条件下，最根本的体现就是切切实实地落实和保障最广大人民的各项民生权和民主权。其中民生权的保障尤为基础。实现和保障群众的民生权是最迫切需要解决的问题。在大力满足民生需要的同时，要逐步满足老百姓对民主权的关切。村务公开、政务公开，建立各种对话机制和民意表达制度，保障民生最现实的需要是我们党和政府最应该关切和必须切实做好的事。满足了群众这些最关心、最迫切需要解决的问题，就会在很大程度上缓解和平衡社会资源因市场机制导致的分配不公的问题，人民群众就会拥护党和政府。
　　是党政分开还是党政合一，是分权还是集权，这些问题并不能从根本上决定国家政体的阶级性质，但可以决定国家权力配置的效率。发展中国家的一般经验证明，无论实行什么类型的执政制度，无论是分权还是集权，实现政府的有效性对于这个国家的现代化进程影响极大。一个有效政府能够做到为社会建立基本的法制基础，保持非扭曲的政策环境和宏观经济稳定，投资于基本的公共服务和基础设施，保护承受力差的弱势阶层和生态环境，最为根本的就是为社会提供必要的制度供给和公共服务供给，实现有效的社会管理。对于中国来说，政府的有效性决定于党的执政的有效性。党的执政的有效性核心要满足三个需要：经济的可持续发展，社会民生的公共需求，人民当家作主的民主权保障。保持经济的可持续发展和民权需要的满足，是党能否实现有效执政的最根本体现。这也就是党中央提出的转变经济发展方式和科学发展的核心要义。经济发展本身不是目的，目的是让人民群众共享改革发展的成果，让人民群众过上更加美好和更有尊严的生活。
　　要实现有效执政必须搞好党的执政建设。党的执政建设不同于一般所说的党的思想、组织、作风和制度建设，它包含两大政治关系：党与国家政权的关系和党与社会组织之间的关系。党的执政建设不仅要把国家政权组织的功能行为纳入执政党建设的视野，因为无论政府和人大以及司法机关的行为都体现了执政党的意志和执政能力，而且要把人民团体、社会组织以及社会自治等社会组织的功能行为纳入执政党建设的视野，因为中国共产党不同于世界上其他政党的独特性质和执政性质决定了它不仅要领导国家政权、履行好法定的国家政权职能，还要能够实现对社会的领导，发挥应有的核心作用。从改革开放以来地方和基层提供的一般经验来看，实现党的有效执政关键要解决好“依法治官”的问题。在目前中国的政治体制下，制度的效用问题取决于执政者自身的党性和对人民的负责精神。经验证明，同样在一种制度和政策框架下，为什么有的地方发展卓越，有的地方变化不大，甚至发生倒退，一个重要原因是当地的领导者或执政者的素质和做官品格。那些全心全意为党和人民的事业负责的领导者，那些想方设法为老百姓谋福利的领导者，那些集中人民群众的智慧以民主和法治实现执政方式转型的领导者，其领导的那个地方的现代化事业一定蒸蒸日上。反之，那个地方党的事业和老百姓就会遭殃。依法治国首先要依法治党，依法治党首先要依法治官，依法治官必须借助民主法治，以民主监督制度和科学监管制度解决治官的问题。
　　（作者：陈红太中国社会科学院政治学研究所研究员）