论“大部制改革”的纵深策略

　　摘要：“大部制改革”是我国目前行政体制改革中的制度亮点，同时也是国外市场化程度较高的国家普遍实行的政府管理模式，但是结合国情，“大部制改革”在我国向纵深进行也存在着诸多难点。针对现存的难点，有必要在宏观和微观的层面上从决策、执行与监督相互制约与协调的框架内提出相应对策，以保证“大部制改革”向纵深进行的力度和持续度。
　　关键词：大部制改革;难点;对策
　　中图分类号：D630　文献标识码：A　文章编号：1002-7408(2009)03-0018-03
　　一、“大部制改革”源流及现状剖析
　　所谓“大部制”(Giant Department)改革，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部门制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。“大部制改革”最早起源于西方，但是历数我国近代维新的各项举措，不难发现中国在“西学东渐、洋为中用”的过程中，也曾对大部制有过试验。然而由于改革过于急切，机构改革缺少事前筹划和事后补救，缺乏对裁撤官员的安置方案。改革的效果如何还不能确定。
　　在国外，“大部制改革”也是近几十年来进行的一系列的长期的摸索、探索的过程，比较成功的是日本、英国、美国、法国、德国，他们的内阁核心部门的数量一般都不超过20个，比如说美国是15个，法国15个，德国14个。“大部制”实行顺畅的这些国家都有共同的特点，那就是市场经济比较完善、发达，同时政府的主要职能基本覆盖到了社会各领域，但政府不是什么都管，主要负责经济调节。市场监管，社会管理和公共服务，所以核心机构数量相应较少。从国外几十年的改革成果不难看出，“大部制改革”绝不是简单的部门相加，关键是要出台行政组织法确定好每一部门的职责权限，并且尽可能使其职责权限相互不发生冲突，这样以来，不管大部门体制的运行有多复杂，它还是可以顺利地履行好政府的职责。然后，随着决策权、执行权、监督权相互制约和协调的机制逐渐在每一级政府内部和每一个大部门内部形成，不仅能使行政管理告别过去的职能交叉、政出多门、多头管理所带来的扯皮多、效率低、成本高等问题，而且使管理水平不断向科学、民主、法治的目标迈进。
　　从1982年到2003年我国先后进行了五次机构改革，五次行政管理体制改革取得了重大进展：一是政府机构数量有所减少。就国务院组成部门而言，1982年改革之前最多的时候为100个，现在已优化到了28个。二是机构设置趋于合理。现有的政府部门大多都是按照市场经济要求设置的，计划经济时期按照产品行业设置的工业部门大多被撤销或者合并;政府职能发生转变，已将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务明确为政府主要职能。但是从实际的运行状况来看，国务院部门之间仍然存在严重的职能重叠和交叉，经常在具体事务上形成“多龙治水水难治”的局面。部门数量冗杂，一些小事务都要涉及到部际交涉，多头管理的弊端表现明显。立足于前五次机构改革打下的坚实基础，2008年3月我国设置了“大部制改革”的初步试点，构建了“大能源”、“大交通”、“大工业”和“大环保”的格局，虽然从数量上看国务院组成部门设置仍为27个(比第五次机构改革只减少了1个)，但实际已经坚定了“大部制改革”的方向，构筑了改革的雏形。而这次改革显然则是要通过“大部制改革”这一制度示范，使政府机构和职能调整开始由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式转变，由权力型政府定位向服务型政府定位转变。
　　二、“大部制改革”中的难点分析
　　大部制是一项全面的机构改革，被认为是未来中国行政管理体制改革的新起点，但其不可能一夜之间把职能分散、数量众多的部委变成兵简政精的高效政府。有些问题只能逐步解决，同时随着经济社会的发展和改革的深化，也会产生许多新的问题，比如这种大部门在进行有机统一之后会不会导致权力的再次膨胀，如何处理好部际之间的协调，进行地方政府改革的层面如何进行具体操作，所有这些已知与未知的问题都需要通过进一步的行政管理体制改革来解决。因此，大部制改革是一个阶段性与连续性相统一的进程，需要不断研究新情况、解决新问题。结合我国的国情，我们认为“大部制改革”主要存在以下应该重点研究和解决的难点：
　　第一，大部门的组织形式问题。大部门设立后，部委的内部组织形式将发生很大变化，管理幅度变大，原有的行政首长一分管领导一司长一处长的管理层级在大部门体制下显得过长，需要平衡管理幅度与管理层次之间的关系。在现有的以部—司—处为主要层级形式的模式之外，可能出现部—管理局—处、部—执行局等层级形式。另外，部门权力的过分集中可能会造成人员编制成本提高问题。
　　第二，大部门的协调与管理机制问题。大部门之中。原来由独立部门合并进来的内部管理局或执行局将保持一定的相对独立性，在这些相对独立的管理局或执行局之间，如何建立起协调和内部沟通的机制，也是一个非常现实的问题。大部门体制下的部长如何对下辖的具有相对独立职能的机构实施有效管理，必须得到妥善解决。大部制存在着对主管人压力过重的弊病，主管部长要对大部所有方面的工作负责，这样他的政治敏感力和管理能力就成为关键。另外，在一个大部里，往往有很多个副部长、次长等官职，如果主管部长的能力不强，或者非主管人中有人缺乏优良的品格或组织能力方面存在缺陷，都可以使他们之间产生矛盾和冲突。在工作上互不配合，甚至互相拆台，势必贻误工作。
　　第三，大部门决策机制与监督机制的强化问题。我国传统的政府权力配置，实际上是以执行为核心的结构。相对来说，决策与监督运行得非常不到位，积累少，欠账多。可是，当市场经济带来了利益多元化后，决策必须回应多元化利益，而多元利益下的决策与一元利益下的决策是不一样的。公众要参与，要博弈，要论证，要平衡，这就要求决策要上档次，要有一套“游戏规则”来保证科学民主。大部门的框架下，专家、公众、相关利益群体参与行政决策的途径如何保持畅通，需要认真考虑。大部门的监督机制问题也成为与决策和执行分离后的另一重大问题。大部门的职能领域变大，权力与职责相应增多，如何对部门实施有效监督，也是一个不容忽视的难点。如何把有效监督最终落脚到法律制度上，防止把外部协调变为内部协调，把监督架空，怎样明确权力的边界与底线并确保监督的开放性、完备性等也是应予认真考虑的问题。
　　三、“大部制改革”向纵深进行的策略
　　“大部制改革”的结果与各国的政治经济文化传统有很密切的联系，它的制度设置还是要根据各国的实际，实事求是地根据不同的经济社会发展阶段来确立。如果变动频繁，
　　反而可能造成破坏和损失，大部优越性的发挥和效果有赖于部的机构的相对稳定和内部组织机构的健全。结合我国的国情和行政管理体制的实际需要，笔者以为，“大部制改革”如果要向纵深进行，必须同时处理好改革外因与内因的辩证关系，寻求与我国政治管理体制改革、经济管理体制改革以及法治建设的同构性，这就需要从宏观和微观双重层面上确定应对策略。
　　1、“大部制改革”向纵深进行的宏观策略
　　首先，在行政管理体制改革中充分贯彻科学发展观和人本法律观。科学发展观已不仅仅是一种要求，而是应该实实在在地变成核心机构的组织形态。科学发展观在行政体制改革中的具体体现就是人本法律观具体到“大部制改革”中就是大部内的决策、执行和监督都服务于人的权利和利益，以此作为衡量行政绩效的终极指标，付诸实施之后，这将成为我们构建和谐社会和法治国家的实际动力。
　　其次，触及行政管理体制的内部矛盾，通过机构和职能的合理调整和权责的合理配置，对行政管理体制的内部矛盾进行理顺权责关系的触动。具体来说，可以把利益一动力机制分析工具引入“大部制改革”的研究，今天的“大部制改革”必然触及部门利益，因此，大部制应该是超越部门利益的，不能将相关或相近职能简单归入一个部内即为了事。具体的制度改革涉及地方利益诉求表达制度、中央对地方的领导制度、政府间的合作制度、中央对地方的监督制度、政府间的纠纷解决制度以及政府责任制度等等。
　　最后，用法制严格约束政府组织建设和运行，从根本上截断过去由于只有行政命令而缺乏法制约束造成的“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的“行政怪圈”。必须用法律手段兼顾各方利益，力求实现国家利益、社会利益和个人利益的最大化。具体到制度构建会涉及到重大决策调查制度、专家咨询制度、经济分析制度、信息公开制度、行政听证制度、行政执行委托制度、行政合同制度、跟踪评估制度等。
　　2、“大部制改革”向纵深进行的微观策略
　　着眼于“大部制改革”的难点分析，笔者以为。微观的改革策略应该是：把职能的转变与有机整合放在重要位置，尽可能避免以往的机构改革的重复，以提高行政效率、降低行政成本为指标，辅之以外部监督与内部监督的结合，适度推进改革进程。基于对其他国家政府的权力配置、权力关系以及权力运行状况的对比，结合我国的行政管理体制现状及管理需求，对我国大部门体制的改革举措可以进行如下设置：
　　决策机制：应下设政策法规、计划规划、经济分析、调查信息、决策咨询委员会等部门，其中，决策咨询委员会一定是相对超脱的，由内外专家组成，它强调决策的宏观思维，要解决决策的科学性问题，而不是站在部门利益或某一方面利益上决策。如果决策者不接受咨询委员会的意见，是需要明确阐述理由的。要用制度保证决策的集思广益。决策权应该相对集中。要把决策者的个人利益剥离出来，保证国家、社会、公共利益最大化。为了加强政府决策的整体性和一致性、科学性和可行性，减少交叉和互相掣肘，可以在大部门之上再成立部际联席会议机构，专门负责决策之协调。同时，注重决策与执行的分离，具体来说，有两种方案可供选择：第一步应该是按决策与执行有限分开的原则进行。在保持政府部门大的框架不变的情况下，将各部门的决策与执行职能分开，把决策职能相对集中交由精干处室承担，把执行职能集中由部门的直属机构(执法队伍或窗口机构)承担，两条线运行，各负其责。在改革进行到中期阶段后，就应按第二步走，即按照决策与执行绝对分开的原则进行。我国香港特别行政区的行政系统中，决策与执行就是绝对分开的。决策机构与执行机构之间没有领导与被领导关系，各自依法独立地行使职权。我们可以借鉴把政府的决策职能相对集中，组建精干的政府职能部门，把执行职能交给政府的直属机构承担，从而在政府内部形成“小决策、大执行”的格局。
　　执行机制：执行与决策分离之后，就不再具有任何形式的“拍板权”，而是作为一个专门领域获得了相对独立地行使执行职能的地位且对执行负全责的职能。考虑到执行的专业性强，执行可以相对分散。执行强调的应该是专业化、执行层级的规范和执行手段。“大部制改革”后，执行方面的权力将向议事协调机构、事业单位和基层政府转移，因此，要把调整、整合政府的议事协调机构、事业单位改革、特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的考虑。因此，一定要建立起符合行政执行特点的职位分类。职位分类是其他各项人事管理的起点和基础。相对于行政决策而言，行政执行专业性、程序性、机械性、事务性较强，管理范围和对象具有确定性，其内部责任明确，工作任务也易于量化，工作标准也易于确定，因而完全可以建立起一套科学的职位分类。通过职位分类，建立内部的权责体系及相应的执行责任感，从而为执行类公务员的录用、晋升和培训提供科学的依据，为考核提供客观标准，为克服官僚主义创造条件，为实现合理的职级工资制度奠定基础。应该指出的是，主动型行政执行大都以队伍建制，在职位分类时，应结合其特点，建立相应职组、职系。执法队伍的规模与人员应当与其担负的职能相匹配，尽可能做到规模适度。由于作为一个单一制国家，国家大、人口多，社会和经济发展不平衡，市场尚未成熟，改革的任务很重;应对经济全球化趋势，对政府对外经济关系提出了更高的要求;基于历史原因，社会自治能力弱、水平低，许多在西方国家可以由社会自治或市场调节的事，在我国仍需由政府承担。这些情况的存在，不可能过分强调压缩政府规模尤其是执法队伍规模，而应该在科学划分、配置各级政府和政府部门的职能与权限的基础上，合理设置执行机构，核定有执行资格的人员编制，实现执行机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。
　　监督机制：在原有的三权格局之中，监督权相对较弱，因此，如果要保证行政的效益，使得行政权运作过程中所产生的争议渐少，就有必要首先从行政监督权的强化人手。这种监督更多地侧重于决策要不要调整、协调性怎样、执行评估等绩效监督，当然也要对决策、执行中的合法与否进行监督。改革后的政府各部门既然是在“大部”框架下的综合职能部门，部门首长应对部门各机构、各公务员的政策、行为及其后果向人大、政府承担政治责任、行政责任。具体来说，要建立起符合各类行政权力特点的绩效评估制度。科学的绩效评估是人事管理的关键。结合2007年6月1日起施行的《行政公务员处分条例》，全面推进以行政首长为重点的行政同责制，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。按照“谁审批、谁负责”的原则制订内部行政责任追究办法，明确规定追究什么、追究谁、谁来追究、如何追究等内容，使责任追究制能真正落实到直接部门、直接人，制订出责任人过错过失行为的具体追究办法。至于执行机构，其承担政策执行和服务提供的职能，其业务范围明确、单一且具有程式化特点，这就为明确管理目标和强化责任机制奠定了基础。在明确管理目标的基础上，执行机构负责人对运营状况承担个人责任。并且，结合2006年起施行的《中华人民共和国公务员法》第54条的规定，对正确行使“抗命权”的公务员不追究责任，但由于执行人员在执行过程中的过错导致相对人利益或社会公益受损的情况除外。　总体来说，上述的这种职责划分和运行机制，是有弹性的，强调互动，强调行政权力系统内决策、执行与监督的互相制约与协调。比如执行可制约决策，一是反馈执行中发现的决策问题，促使决策部门适时对决策进行调整;二是如果决策不科学，决策目标定得太高，缺乏手段落实，执行者在与决策者签署决策——执行合同时就可以讨价还价(执行者与决策者就执行政策方面签署合同在英国、新西兰等国就经常可见)，甚至执行者可以选择不签合同，以推动决策的科学、有效。而决策对执行的制约更是以其意志的贯彻表现得更为明显。而作为监督权能，自然更应该起到协调、制约之功效。以使决策与执行这两种直接关乎行政相对方利益的权能都能规范、高效行使。制约是手段，三种权能在行政权运作机制的大系统中实现协调，进而带给公众和社会以实际利益与和谐才是目标，最终达到通过行政体制的改革促进政治民主化、经济市场化与社会法治化、和谐化的目的。