违反机构设置规定方面的案例

    机构设置是机构编制管理的首要环节。机构设置的要素主要包括确定机构名称、性质、规格、隶属关系、职责任务、内设机构、经费形式等内容。机构经合法、合理程序设置，是其法律地位、目标任务、内部结构及运行功能等法定要件被赋予的前提，同时也是组织机构体系顺畅有序运转的基础。 

 

    超越权限、不按程序设置和调整行政机构，均属违反规定擅自设置机构。在实际工作中，擅自设置和调整行政机构有多种形式。比如：未经批准擅自设置行政机构；擅自撤销、合并行政机构；擅自变更行政机构名称、隶属关系和级别规格；擅自设置和变更内设机构等。出现这些违法违纪现象的原因大致分为两个方面：从客观上看，随着改革逐步推向纵深，各地经济、社会发展速度逐渐不平衡，发展的路径和特点差异逐渐变大，这些变化对不同区域内政府组织机构的设置提出不同的要求。当政府原有组织体系自身应变弹性不够时，需要在机构设置方面进行适度调整，以及时适应外部变化，保障和促进地区经济进一步发展。从主观上看，现行法律法规认可且不禁止行政机构设置调整，允许根据需要、按照权限和程序进行行政机构合理的设置和调整。按照法定程序，实际批准的机构调整可能会有点滞后，这使得一些地方以抢抓发展机遇为由，自行其是，不顾法律法规的规定擅自调整机构设置。这个因素看似有理，但不仅是不合法的，而且从长远看，这一行为的危害会很大。

 

    首先，在政治上是不严肃的行为。行政机构作为政权建设的基础部分，对其违法设置和调整会损害政府的权威性。其次，在法律上是不合法的行为。现行法律法规对机构设置和调整有严格的规定，未经规定程序设置的行政机构不能成为依法行政的有效主体。再次，在管理上是不科学的行为。因一时之因素，随意设置和调整行政机构，会影响组织体系的统一性和协调性。最后，在社会上是影响很坏的行为。政府自身组织建设的违法违纪行为较之一般行为对社会风气方面的负面影响更大、更广泛。

 

    根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)及《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(以下简称《地方条例》)等有关法律法规规定，违反机构设置规定的主体是指地方各级人民政府、地方各级人民政府的工作部门及地方各级机构编制部门。客体是指受法律法规保护、而被违反机构设置规定行为所侵犯的社会关系，即机关、事业单位必须在法律法规或政策规定范围内设置、变更或撤销机构的权利义务关系。主观方面是指违反机构设置规定的主体具有违规的故意或过失，有一定的目的和动机。客观方面是指地方各级人民政府、地方各级人民政府的工作部门及地方各级机构编制部门从事了违反机构设置方面规定的行为，并造成了一定的社会危害。

 

G市J区擅自设立行政机构案

 

【案情介绍】

 

    J县原为G市所属经济发展速度较快的郊县，经国务院批准，J县改为J区。当年2月，G市政府批准了J区政府机构设置方案，规定设置26个区政府工作部门。3月，原县政府工作部门按规定作了相应变更。6月，J区政府在未向市政府请示的情况下，自行决定成立区规划局，以强化对全区建设的规划管理。8月，某房地产开发商因纠纷将J区规划局告上法院，诉其不是合法行政主体，要求撤销其做出的行政决定。

 

    【处  理】

 

    G市编办知悉情况后，着手进行调查。经查，J区政府擅自设立区规划局的行为属实。根据《地方条例》第二十六条、《暂行规定》第十六条、第十七条、《解释》第一条、第十条之规定，G市编办报市编委同意后，决定责令J区政府限期撤销J区规划局。提请G市纪委机关，对其负有责任的党员领导干部，给予警告或者严重警告处分。

 

    【分  析】   

 

这是一起地方政府擅自设立行政机构的典型案例。J区政府的行为违反了《地方组织法》第六十四条、《地方条例》第九条、《解释》第一条、第十条之规定，并违反了不得超机构限额设置行政机构的规定。J县改区时，上级政府正式批准其政府工作部门设置26个，其中没有规划局建制。县改区后的原县级权限发生变化，J区域内的规划管理权应当统一交由市里承担，不再设置区规划局。对于在县改区初期，房地产开发建设的规划管理不能及时跟上，乱开发现象严重等问题，J区政府希望通过成立规划部门，以弥补政府管理方面的缺位，其基本出发点是可以理解的。但是，该案中J区没有履行法定程序，擅自设立行政机构，因为没有法律赋予的行政职权，引起了行政诉讼，最后不仅未能有效地解决行政管理缺位问题，反而造成很坏的影响。针对J区政府擅自设置行政机构的行为，上级机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条、《暂行规定》第十六条、第十七条、《解释》第一条、第十条之规定，可以建议J区政府改正或责令其限期纠正违法违纪行为。对于J区区域内房地产开发中规划管理未到位问题，应该由G市规划局按有关法律法规落实其在J区范围内的规划管理权并承担相应的行政责任。对其J区政府负有责任的党员干部，因在工作中滥用职权，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，给予严重警告处分。

 

【相关法律法规和政策】

 

    1．《地方组织法》第六十四条规定，“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案”。

 

    2．《地方条例》第九条规定，“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准”。

 

    3．《地方条例》第十二条规定，“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担”。

 

    4．《地方条例》第十三条规定，“县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批”。

 

    5．《地方条例》第十九条规定，“地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决”。

 

    6．《地方条例》第二十六条规定，“有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”。其中，所列举的第(一)项为“擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称的”；第(七)项为“违反规定审批机构、编制的”；第(八)项为“违反机构编制管理规定的其他行为”。

 

    7．《机构编制监督检查工作暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第十六条规定，“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：(一)通报批评；(二)建议改正或者责令限期纠正；(三)予以纠正；(四)建议财政部门对超编人员不予核拨经费；(五)建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。

 

    8．《暂行规定》第十七条规定，“地方各级人民政府在机构编制工作中”，“超越权限或者违反规定程序设立、撤并各类机构，提高机构规格或者变更机构性质的”，“由上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第(二)项的规定处理”。其中，第十六条第(二)项的规定为，“建议改正或者责令限期纠正”。

 

    9．《暂行规定》第十八条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中”，“擅自设立、撤并机构以及提高机构规格或者变更机构名称、隶属关系和经费渠道的”，“由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第(一)、(二)、(三)、(五)项的规定处理”。

 

    10．《暂行规定》第十九条规定，“各级机构编制管理机关在机构编制工作中有下列行为之一的，由上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第(一)、(二)、(三)、(五)项的规定处理”。其中，所列行为第(四)项为“其他违反机构编制管理规定的行为”。

 

11、《解释》第一条规定，超机构限额设置机构或者变相增设机构，擅自设立机构或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条的规定处理。

 

12、《解释》第十条规定，经集体研究决定，导致机构编制违纪行为发生的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第二十八条的规定处理。

 

12、《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字[2007］2号，以下简称《通知》)指出，“各地区各部门要严格按照规定设置机构，不得擅自设立行政机构”。“各地区各部门要严格执行机构编制规定，不准超编进人，不准擅自设立机构和提高机构规格，不准超职数、超机构规格配备领导干部，不准以虚报人员等方式占用行政和事业编制、冒领财政资金”。

 

    “凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”。“对违反机构编制纪律的单位，要责令其限期改正；逾期不改的，予以纠正并进行通报批评”。